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    跟踪与结算审计结合 监督决策与服务并举
    作者:  来源:本站原创  发布时间:2012-08-31

    [摘要]:根据党中央、国务院和审计署的决策部署,各地审计机关相继开展了对“扩内需、保增长”重大决策执行情况的跟踪审计,本文紧密结合近年来山东省淄博市“扩内需、保增长”的审计实践,立足于监督与服务并举,跟踪与结算审计结合,阐明了政策跟踪审计的理念、目标、定位、方式方法和如何有效发挥审计的建设性作用更好地服务于经济发展方式转变,以期在政策跟踪审计方面有所借鉴和参考。

    [关键词]:“扩内需、保增长”政策 跟踪审计 实践 浅析

    [正文]:为有效应对国际金融危机挑战,自2008年下半年开始,中央对宏观调控导向做出了重大调整,实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策,出台了扩大内需促进经济增长的十项具体措施,以促进经济平稳较快增长。根据测算,实施“扩内需、保增长”的工程建设,至2010年末约需投资4万亿元。与此同时,各级政府筹集、投入了大量资金用于“扩内需、保增长”项目建设,据不完全统计,仅淄博市近年来就新增投资项目335个,计划投资43.26亿元。这些建设项目,事关百姓切身利益、企业长远发展、城市公共设施功能拓展,建设资金来源都是财政资金或各级财政担保的资金,加强资金全过程监督管理,确保资金安全、使用规范,最大限度地节省政府资金、花好纳税人的钱,具有十分重要的意义。

    审计监督是行政监督的重要组成部分,对确保各级“扩内需、保增长”政策措施的有效落实和政府投入建设资金的安全效益,具有无可替代的作用。为此,淄博市各级审计机关及时调整工作思路,以“扩内需、保增长”政策落实作为审计工作的出发点、落脚点和审计工作的“主战场”,举全市审计之力,连续四年强化对新增投资建设项目特别是政府投资项目的审计监督,充分发挥审计的“免疫系统”功能,切实担当起为全市“扩内需、保增长、促发展”保驾护航的重任。2009年5月,刘家义审计长在淄博视察工作时,对淄博坚决贯彻落实中央宏观调控政策,积极做好“保增长、扩内需、调结构、促发展”的审计监督工作给予了充分肯定和高度评价,中国审计报以《为政府投融资筑起安全屏障》为题,对我市的典型做法和显著成效进行了专题报道。

    一、深化认识,把握规律,准确定位, 服务大局,为“扩内需、保增长”保驾护航。

    (一)思想是行动的先导。无论做任何事情,都是先有思想,后有行动,有正确的思想才有正确的行动,有积极的思想才有积极的行动,有统一的思想才有统一的行动。温家宝总理在2008年12月25日听取审计工作汇报时指出:我们要把有限的资金使用到人民最需要的地方,真正让群众放心,让人民满意。凡是有财政资金投入的建设项目,要做到及时跟进、加强监督,重大项目要全程监督,保证各个项目能够安全、有效地得到执行。2009年温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告中提出“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”。刘家义审计长在2009年全国审计工作会议上强调指出:“审计工作必须紧紧围绕经济又好又快发展这个中心,把促进中央决策部署贯彻落实作为衡量工作成效的重要标准,加大对中央宏观调控政策措施执行情况的审计跟踪力度,促进经济又好又快发展;加大对中央关于调整经济结构、提高经济增长质量和效益相关政策实施情况的审计力度,促进经济发展方式转变”。可见,越是打硬仗、办大事的时候,审计监督的作用越重要,这是在非常时期的非常使命,要求更高,责任更重,既是党和政府的重托,更是人民的期盼,审计机关责无旁贷。这就要求审计工作必须紧紧围绕中央和省市“扩内需、保增长”一系列重大举措,调整工作思路,把思想统一到中央的决策部署上来,增强主动性,更加自觉地融入经济社会发展大局,主动调整工作思路和工作方法,主动适应新形势、履行新使命,切实担当起“扩内需、保增长”政策措施落实的监督重任。

    (二)理论是实践的指南。只有牢固树立科学的审计理念,切实用于指导审计实践,审计机关才能更好地履职尽责,不辱使命。中央采取的一系列“扩内需、保增长”的重大决策和措施,旨在加快经济发展方式转变,促进经济又好又快发展,是我国经济社会领域一场深刻的变革,必将贯穿经济社会发展的全过程和各个领域。审计机关承担着履行综合经济监督和反腐倡廉的重要职责,必须把保障、服务和促进加快经济发展方式转变作为新时期审计工作的重要内容,紧紧围绕这个中心,贯彻落实科学发展观的内在要求,充分发挥审计机关的职能作用。在实际工作中,必须按照充分发挥审计“免疫系统”功能作用的要求,解放思想,积极探索创新,不断深化对审计工作发展规律的认识和把握,一是更加关注大局,突出宏观性。作为保障经济社会健康运行的免疫系统,要服务经济社会发展大局,服务党委政府中心工作,必须要增强大局观念,主动融入社会经济发展全局,在更高层次上发挥宏观服务作用。要重点关注宏观调控政策措施执行情况,注意挖掘反映政策执行中出现的新情况、新问题,把推动当前发展与实现可持续发展结合起来,保证中央和省各项重大决策落到实处;要关注“扩内需、保增长、转方式、调结构”工作部署落实情况,促进经济增长由依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、管理创新转变;要关注惠民政策措施贯彻情况,揭露落实国家政策不到位、政策目标未实现以及严重损害人民群众切身利益的问题,切实把人民群众的根本利益实现好、维护好、发展好,为发挥消费带动作用奠定坚实的物质基础。二是更加关注时效性和持续性,突出动态性。时效性是重大决策和政策审计的第一要素,只有在第一时间跟进,及时发现苗头性、倾向性问题,并立即提出有效的对策建议,审计才能真正发挥“免疫系统”功能作用。因此,审计机关必须克服传统审计滞后性的局限,将关口前移,,加强对审计对象的动态监督,对重大政策和项目实行全程跟踪审计监督,在促使被审计单位持续整改的基础上,审计目标层层递进,有效发挥预警和防范作用,促进制度更加完善,管理更加规范。三是更加关注促进性,突出建设性。审计的促进性在于能够在迅速揭露和查出问题的基础上,认真分析问题产生的主客观、内外部和历史现实等方面的原因及其有可能产生的后果,寻找从源头上和根本上解决问题的意见和建议,促进问题的解决,防止蔓延、扩散。要强化审计“免疫系统”理念,正确处理监督与服务的关系,对审计发现的问题进行全面、系统、辩证地分析,从体制、机制、制度层面查找问题根源,及时向党委政府和有关部门单位提出对策建议。四是更加关注绩效性,突出责任性。绩效审计是现代审计发展方向,是审计工作促进提高经济发展质量和效益的重要途径,在目标上要由经济性向效率性和效果性拓展,在重点上要由单纯关注资金绩效向关注政策绩效拓展,正确考量政策措施是否达到预期效果,促进完善政策,服务领导决策。同时要在正确评价绩效的基础上,将问责意识贯穿审计全过程,推进审计问责的常态化,促使各级责任主体在法律框架范围内行使权利、履行责任、尽到义务,促进政策措施的落实。

    (三)站好监督岗,定好服务位,跟踪与结算审计结合,当好“扩内需、保增长”决策贯彻落实的“卫士”和“谋士”。审计监督与审计服务是辩证统一的关系,监督中包含服务,服务中包含监督,监督是为了更好地服务,服务是为了检验监督的成效,既要严格实施监督,又要搞好规范服务,两者都不能偏废,只有统筹兼顾,才能真正发挥好审计的职能作用。刘家义审计长指出,审计的本质是国家经济运行的“免疫系统”,具有“保护、清除、修补和预防”四大功能,其中“保护”“清除”功能侧重监督,而“修补”“预防”功能则着重于审计服务,四大功能中监督与服务相互交融而又各有侧重,这既是适应经济社会的发展进步和全面贯彻落实科学发展观,对审计工作目标的进一步定位,也是对审计监督与审计服务辩证关系的精辟阐述。这就要求我们,在实际工作中,要坚定不移地把服务经济发展作为审计工作的“第一要务”,坚持把服务与监督摆到同等重要位置,既要站好监督岗,又要定好服务位,积极发挥“经济卫士”、“政府谋士”的作用。特别是对于“扩内需、保增长”的审计监督,既涉及有关政策措施的贯彻落实,同时又具体到一系列投资建设项目的具体实施,从中央关于扩大内需促进经济增长的十项措施来看,绝大部分要落实到项目投资上,因此,在审计方式上,必须突出工程造价的结算审计,实现跟踪与结算审计的有机结合,既要通过跟踪审计发现有创新意义的经验和带有苗头性的问题,加以分析研究,为“扩内需、保增长”和加快经济发展方式转变提供参考依据,防止和纠正违背经济发展方式转变政策和措施的行为,有效推动政策措施的贯彻执行,又要加大对工程建设项目的结算审计,彻底解决“概算超估算、预算超概算、决算超预算”的现象和“高估冒算”等问题,避免损失浪费,保证财政资金的投资安全,最大限度地节省政府资金,提高投资效益。

    二、立足实际,积极探索,创新方式,务求实效,打造跟踪审计监督新模式。

    (一)立足实际,正视困难,理清思路,明确目标。做好“扩内需、保增长”审计监督工作,面临着许多困难和挑战。首先是新增投资量大面广,种类繁多,时间长,跨度大,审计力量特别是专业人才明显不足。其次是时间紧,要求高,专业性强,完全不同于常规审计,没有经验可循,无成功做法可资借鉴。三是如此大规模的投入,为历年来所少见,成败与否事关经济社会发展的大局,是社会各界关注的焦点,责任重于泰山,绝不允许出现任何失误和纰漏。四是由于制度和机制等方面的原因,政府投资项目及资金管理方面还存在诸多问题,有些项目存在随意性,有些项目没有严格执行基本建设程序,有些项目投资控制不严格,违规违纪问题时有发生,投资效益往往达不到最大化,等等。面对这些前所未有的困难,淄博审计审时度势,迎难而上,转变思路,紧紧围绕“扩内需、保增长、保民生、保稳定”政策措施的贯彻落实和新增投资建设项目开展工作,提出举全市审计之力,全员参与、全面审计、全程监督,积极发挥审计“免疫系统”作用,促进“扩内需、保增长、保民生、保稳定”政策落实和资金使用效果。

    (二)统筹兼顾,量力而行,明确范围,突出重点。为及时掌握全市“扩内需、保增长”政策落实和政府投融资项目管理情况,将全市所有政府投融资项目,即各级政府以财政性资金、政府专项资金(基金)、政府借贷(担保)资金建设、扶持的项目,以及其他国有资金为主建设的项目和政府实质上拥有建设运营控制权的项目,都纳入审计机关监督的范围,对以上项目和资金,从立项、施工、工程结算、财务决算、投资效益等环节进行全过程跟踪审计监督,并围绕以上项目,对有关部门、区县、单位的管理、建设、施工、监理等工作依法实施审计,实现全覆盖。同时,根据工作需要,突出四大重点:一是加强政策执行情况审计监督,促进宏观调控政策措施落实。从项目立项、资金投向入手,以执行国家政策、立项批复文件、项目管理规定为中心,以投资效率、投资质量、投资效益和带动效应为目标,全面摸清中央扩大内需促进经济增长政策出台后全市新增中央投资项目及省调控资金建设项目的投资规模、结构和支出方向,重点检查投资项目是否符合国家投向政策,投资结构是否合理,监管制度是否健全有效,是否存在违规建设“两高”和产能过剩项目,是否存在“搭车”建设楼堂馆所或搞形象工程等问题,严肃揭露和查处违背国家宏观调控政策的问题,制止和纠正有令不行、有禁不止的行为,促进政令畅通,防止造成重大损失浪费,促进项目管理,保障扩大内需促进经济增长各项措施的落实。二是加强项目建设资金管理和使用情况审计监督。以对党委、政府高度负责的态度,及时跟进盯紧,实施全程跟踪监督,重点检查新增中央投资计划是否迅速下达,是否按规定及时拨付资金,地方配套资金和项目单位自筹资金是否及时、足额到位,是否存在滞留、挤占、截留和挪用建设资金的情况,是否存在将新增中央投资用于偿还以往债务和拖欠款情况,是否存在以虚假项目、已完工工程套取财政资金的情况,项目建设资金所涉及的单位和部门,是否严格执行有关财经法规、是否存在虚假列报投资完成额等弄虚作假的行为,最大限度地节省政府资金,花好纳税人的钱,确保投资安全效益。三是加强民生工程审计监督。坚持以人为本,是贯彻落实科学发展观的核心要求。越是在经济困难的时候,越要高度关注民生,越要着力解决好涉及群众利益的难点热点问题。切实加强社会保障、政府投资保障性住房建设、就业保障和支农惠农等方面的民生资金和重大民生工程的审计,对国家政策落实不到位以及严重影响和损害群众利益的突出问题,敢于碰硬、敢于揭露,切实维护人民群众的根本利益,确保把好事办好、办实。四是加强工程建设项目造价情况审计监督。主要是加强对招标和合同(草案)的审计,从源头上避免潜在的损失;加强变更造价控制和现场检测,严格工程签证审计;强化材料设备审计,避免损失浪费;严格控制工程付款进度,促进建设资金依据合同和工程实际进度合理拨付;把好工程结算审计关,防止高估冒算和损失浪费;加强基建财务审计,强化会计核算工作,促进建设单位建立和完善各项管理制度,防范和化解债务风险,真正使政府投资放心、达效。

    (三)精心组织,积极探索,创新方式,提高成效。一是加强领导,科学分工,上下联动,实施“大兵团作战”。市局成立了扩大内需促进经济增长政策落实和新增投资建设项目审计监督工作领导小组,由局长担任组长,各分管领导为副组长,各科室负责人及区县局长为成员,加强组织领导。按照“统一组织、上下联动、分工负责、全面覆盖”的原则,由市局牵头,各科室“挂包”区县,市、区县两级审计机关密切配合,打破地域界限,实施“大兵团作战”,切实做到相互支持,及时沟通,配合联动,资源共享,实现审计效能的最大化。根据全市新增投资建设项目的进展情况,确定投资在500万元以上的由市局直接审计,其他项目由区县局负责审计,市局复审。近四年来,全市共投入审计人员1000多人(次),保证对新增投资建设项目能够及时跟进,并针对新增投资审计项目多、强度大、时间紧、要求高的实际情况,面向社会公开招聘100多名投资审计专业人员,组成“专家人才库”,有效解决了政府投资审计力量相对不足的矛盾,确保审计工作顺利实施。二是审计监督关口前移,将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来,实现全过程跟踪审计,即查即纠,充分发挥审计“免疫系统”功能。围绕落实中央和省市决策部署情况、工程项目规划和立项、工程项目审批和建设程序、项目建设资金管理使用情况、工程建设质量、地方配套资金到位情况等重点开展审计监督,切实做到新增投资项目到哪里,监督检查就跟到哪里。根据《山东省审计机关建设项目跟踪审计规程》,编制了淄博市《政府投资建设项目跟踪审计指南》,实施“一事一议、一事一决”的《跟踪审计意见单》制度,建立起即查即纠的整改机制和避免失误的工作机制,真正实现“边审计、边整改、边规范、边提高”,确保政策落实到位、资金安全有效、项目高效推进、干部廉洁勤政。为确保在政府投资项目管理上不出任何问题,凡是涉及财政投资、政府融资的投资项目,全部依据《淄博市政府投资建设项目审计办法》,从立项、拨款到工程结算、财务决算进行全过程跟踪审计,并以审计结果作为工程结算的唯一依据,强化审计监督的刚性约束作用。三是加强协作配合,形成监督合力,提高监督成效。由于审计监督在审计资源、审计手段等方面存在诸多限制,要实现全方位的监督,紧紧依靠审计是不够的,必须加强与其他监督部门的配合,与纪检、监察机关建立联合办案机制,充分利用各自优势,整合资源查处重大问题,综合发挥各部门和各类监督的整体效能。2009年,根据审计建议,经市委、市政府研究决定,从市纪委抽调8名副县级领导干部任组长,从市发改委和市审计局各抽调8名科长任副组长,并由审计骨干人员为主组成“扩内需、保增长”检查组,对全市及各区县所有“扩内需、保增长”建设项目实行了“拉网式”稽查,有力地推动了全市“扩内需、保增长”审计工作的实施。四是实行审计质量终身负责制。明确分工,落实责任,建立健全项目责任制,加大责任追究力度,实行政府投融资项目审计质量终身负责制。对审计项目质量考核或事后出现有关质量问题以及不廉洁等各种违法违纪问题的,要按有关法律法规分级追究相应的责任,促进项目控制和管理质量,确保审计质量,保障政府投融资项目审计健康实施。

    三、注重总结经验,积极建言献策 ,促进建立长效机制,加强和完善政策及重大建设项目跟踪审计。

    淄博市审计局通过连续四年的“扩内需、保增长”跟踪审计,查处了个别项目建设程序不合规、招投标不规范、配套资金不到位、重复申报套取资金、擅自改变建设规模、实际投资与概算和计划不符、虚列投资完成额、工程造价不实、未按时开工造成资金闲置和损失浪费、完工后利用率低或未达产达效及账务核算不规范等一系列问题。针对审计中发现的上述问题,始终坚持监督与服务并举,在督促整改的基础上,着眼长远,积极向党委、政府建言献策,通过促进建立健全体制、机制、制度和管理等方面的长效机制,切实发挥审计在“扩内需、保增长”中的“免疫系统”功能,推动政策及重大建设项目跟踪审计进一步制度化、规范化、科学化。

    (一)促使市政府在全省率先出台了《关于加强“扩内需、保增长”政府投融资项目审计监督工作的意见》。该意见明确了加强对“扩内需、保增长”有关决策部署及政府投融资项目的全过程审计监督,规范了相关部门配合审计工作的职责,特别是较好地解决了审计力量、审计经费和后勤保障的有关问题,明确规定:“审计机关根据工作需要,可以面向社会聘请专业人员参与审计,所需经费,参照省物价局、省建设厅《关于新增建设工程造价咨询服务项目收费标准的通知》要求,对利用政府融资类项目按建设工程项目提报值的0.3%或工程审减值的5%计算,从审计的投资建设项目工程管理费中列支”,为开展跟踪审计提供了有力保障,创造了良好的审计执法环境。

    (二)促进建立健全政府投资重大项目决策制度。根据审计建议,淄博市政府先后出台了《淄博市重大建设项目管理试行办法》、《淄博市政府投资项目稽察试行办法》、《重大决策专家咨询论证制度》等一系列文件,积极推进专家评议和论证,进一步规范了工程建设决策行为。

    (三)促进实行项目公示制度。根据审计建议,市政府对立项审批的重大项目、政府投资项目以及企业投资项目,及时通过审批窗口电子平台、市政府网站、市政府信息网向社会进行公示,及时公布审批结果,增加项目审批的透明度,进一步加强和规范了工程建设决策和项目管理。

    (四)促进建立投资项目管理联席会议制度和联合审查制度。市政府采纳审计建议,先后建立了固定资产投资管理联席会议制度和联合审查制度,对重大建设项目和规模以上新开工项目,通过联席会议方式,共同严把项目立项审核关,严格落实开工项目“八个必须”条件。对建设项目的建设规模、招投标等情况,采取由市政府组织有关部门共同检查方式,重点检查项目建设是否严格执行政策规定和批复要求,杜绝未批先建、违规审批等问题的发生。

    (五)促使政府出台了《关于进一步加强和规范政府投资审计工作的意见》。针对审计发现的一些投资项目不严格履行建设程序,执行招投标制度不规范,有的随意变更设计、增减投资内容;有的投资项目管理制度不健全,超付工程款、挤占挪用项目资金;有的投资项目不按时办理竣工结(决)算和固定资产移交工作等问题,进行了明确的界定和强制性的约束,有效解决了提供审计资料难、审计定案难、工程款拨付控制难等问题,促使政府投资建设项目审计监督工作进一步规范。

    (六)促进建立了全市政府投资审计工作联席会议制度。为加强对全市政府投资建设项目审计监督工作的领导,确保政府投资建设项目资金的安全效益,根据审计建议,经市政府研究批准,建立了由市发展改革委、监察局、财政局、住房城乡建设局、审计局有关负责同志参加的联席会议制度,负责统筹协调政府投资审计工作,审议加强和改进政府投资项目审计工作的重大措施和实施意见,通报政府投资项目年度审计计划,研究需要向市委、市人大、市政府汇报的涉及政府投资项目审计工作的重大事项,协调解决政府投资审计中遇到的困难问题以及在审计监督中发现的应当由相关职能部门处理的移交事项等。联席会议由市政府分管副市长担任总召集人,市政府一名副秘书长和市审计局局长担任召集人,实行例会制,每半年召开一次,根据市委、市政府领导批示或工作需要,可临时召开全体会议或部分成员单位会议。通过五部门联席会议制度这一长效机制的建立,加强了相关部门的协作配合,加大了问责力度,提高了审计权威,有力地推动了政府决策及重大建设项目跟踪审计工作的开展。

    [参考文献]:

    1、《中共中央国务院转发国家发展和改革委员会关于当前进一步扩大内需促进经济增长的十项措施的通知》 中发〔2008〕18号;

    2、刘家义审计长在2009年全国审计工作会议上讲话;

    3、《审计监督与审计服务关系探究 》 樊丽 安徽工业大学学报2010年5月第27卷第三期;

    4、《民生政策跟踪审计初探 》 陈岩明 方建忠 孙 伟


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