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    浅议高校基建工程内部审计的现状及改进措施
    作者:  来源:本站原创  发布时间:2012-08-31

    (四川农业大学监察审计处,四川 雅安 625014)

    [摘 要] 随着高等学校基本建设投入的不断加大,如何加强基建项目的造价控制,保证建设资金的安全和有效使用,成为高校审计工作面临的难点问题。本文分析了高校基建工程审计的现状,针对审计中遇到的常见实际问题,提出了相应的改进措施。

    [关键词] 高等学校;基本建设;工程审计;常见问题

    LIU Yu-fan

    (The supervising and auditing department, Sichuan Agriculture University, Ya’an, Sichuan ,625014, China)

    Abstract:With the increase of basic construction investment in university, the way to control the cost of basic construction and ensure the safety and effective utilization of construction funds becomes more and more important in audit department in university. The current situation of basic construction audit in university and some solutions to common problems in it were discussed.

    Key words: university; basic construction; project audit; common problems

    近年来,随着高等教育体制的不断深化,国家逐步加大了对高校教育的投资力度,高校通过多种渠道获得的纵横向资金大幅增加。为改善教学科研及师生的生活条件,高校对基建项目的投入也不断加大。一栋栋教学楼、实验楼、现代化图书馆、学生公寓及其他配套设施拔地而起。

    《中华人民共和国审计法》规定:审计机关应对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。审计法实施条例进一步明确了接受审计监督的国家建设项目,即以国有资产投资或者融资为主的基本建设项目和技术改造项目。同时,与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支,应当接受审计机关的监督[1]。

    《教育系统内部审计工作规定》第十七条规定:内部审计机构和审计人员应对建设、修缮工程项目进行审计。可见,高校审计人员对内部基建项目审计是法律赋予的职责与义务。然而,高校一般强于教学与科研,在工程管理与审计监督方面,经验欠缺,力量薄弱,给不法分子造成了可趁之机,“象牙塔”也随之成为了腐败的高危区。在这样的形势下,高校如何利用自身的优势,充分调动自身的资源,采取有效措施,加强对基建项目的审计,对于保护好国有资金,提高有限资金的使用效率,以及反腐倡廉,都有很大的意义。

    1当前高校基建工程内部审计的现状

    1.1 审计结论执行力不强,权威性有待提高

    多年来,存在这样的“怪”现象:在与项目造价决算有关的诉讼中,审计部门败多胜少。有例为证,案例一:1997年至1998年间,江苏省某市审计局先后审计了某大厦和某证券公司两项工程,建设单位依据市审计局的审计结论向施工单位追讨审计核减工程款时,引起了诉讼,但法院审理认为不能支持有工程合同约定在先的审计核减决定,此案以建设单位败诉落下帷幕[2]。案例二:1996年8月26日,某化肥厂与某建筑公司签订了一份安装施工承包合同,约定工程承包费用346.30万元;1997年10月17 日,双方又签订了工程结算单,工程总造价为340.86万元;截止1998年l2月12日,依工程结算单的约定,化肥厂欠建筑公司工程款52.23万元;而早在l998年5月,县审计局对该工程进行了审计,审定工程的造价实际为273.35万元,较双方先前结算金额少67.51万元,化肥厂依此拒付余下工程款。建筑公司诉至法院,请求判令化肥厂给付下欠工程款52.23万元及利息。法院审理认为,双方当事人签订的安装施工承包合同是双方当事人的真实意思表示,合法有效;县审计局作出关于本案工程决算的审计系一种行政形为,行政行为不能干预民事行为,审计部门的审计结论只是其对建设单位作出行政决定的依据,而不能作为人民法院处理民事案件的依据;合同无效或者合同约定不明等的情况下,人民法院才可以考虑将审计结论作为处理该案的依据[3]。

    审计结论得不到法院的肯定和支持,审计发现的问题得不到纠正,这种现象严重挫伤了审计人员的工作积极性,削弱了审计结论的权威性。如何提高各级审计部门审计结论的权威性,在保护国有及社会资金的安全合理使用,发挥其保驾护航的作用,是一个值得深思和讨论的问题。

    1.2 侧重竣工决算审计,事前、事中监督缺位

    目前,高校的工程审计大多还停留在竣工决算阶段,对项目造价影响较大的决策与招标投标阶段极少介入,对于招标文件的制订、工程量清单的编制及合同的签定等方面监督较少。当前,由于招标文件存在的漏洞及工程量清单编制质量引起的索赔额占总价款增加额的比例极大。部分投标单位正是利用了发包人工程量清单的不准确,以及招标文件存在的漏洞而相应的采取“低价中标,高价索赔”的策略,造成发包人造价管理的失控,投资一再追加,结算价远高于预算价。在施工阶段,设计变更、现场签证、隐蔽工程是工程造价控制的难点,它所产生的价款变化是结算价高于预算价的又一原因。

    事后审计的局限性决定了审计部门难以对建设工程前期和过程中已经确定下来的,对造价有重要影响的事项进行有效的监督。施工企业在结算时容易利用由于制度不完善和现场管理不到位造成的漏洞, 从而影响工程造价的真实性。结算阶段即便发现,也往往为日已晚,付出的工程价款难以追回,给学校造成损失。

    在我国,长期实行指令性的定额计价模式。在这种模式下,审计的重点是检查结算中的高套定额、高报材料价、虚增工程量以及重复计算等问题。在新的工程量清单计价模式下,清单项目的综合单价,在合同阶段已经确定。而对于在工程实施中的变更、签证,根据《建设工程结算管理办法》变更发生中,其数量及费用应由承发包双方在规定的时间内签认。因此,在竣工决算阶段,工程量、综合单价与取费都难以更改,隐藏在资料中的问题也将更难发现。TUK中国国家审计网

    1.3 基建工程审计力量薄弱

    基建项目涉及建筑、装饰、市政、安装、园林绿化等多种类型,专业性、技术性强,要求审计人员具备广泛的专业素质,既要具有工程技术、法律方面的知识,又要熟知工程造价的构成、计价依据及审计知识。但高校的内审人员,大多是财务审计人员经过短期的基建工程审计培训后上岗,基建工程相关专业知识有限。有的学校虽然配备了工程专业的内审人员,也往往专业单一,在处理实际问题时困难重重。

    1.4 施工合同签订不严谨,执行不够得力

    大多数高校签订的工程项目合同,对工程质量、工程进度款拨付、结算依据、质量保修等都有约定。但在实际执行中,有的合同存在对工作内容约定含糊不清,风险分担范围规定不明确,甚至出现与招标文件相互矛盾的情况。合同在执行过程中,存在不按约定条款履约,该支付的工程款不及时结清;有的工程预付款大于结算额,造成施工单位拖延结算办理,使审计工作变得被动。

    1.5 送审结算资料不完整、签证不规范

    设计图纸在正式施工前会进行一次会审,使图纸中的不合理或是错误部分在正式施工前得到纠正。然而,在施工中不可避免会出现各种变更,如由地勘资料不准确而引起的基础变更,由设计意图与施工工艺的差异导致的变更,由发包人的要求而产生的变更等等,诸如此类的变更使得招标图纸与竣工图纸存在很大差异。在事后审计模式下,审计人员只能依靠签证资料核实变更的真实性,由于对签证的理解存在差异以及签证本身的局限性而使审计存在先天缺陷。

    1.6 竣工结算书高报现象普遍

    施工方在竣工结算书中高估冒算现象十分普遍,主要表现有:利用定额与清单规范在工程量计算规则的差异高报工程量,按清单规范计算的工程量为完成分部分项工程的净耗量,而定额量根据地区的不同往往含有必须采用的措施而增加的部分,有的地区定额还包括损耗;利用现场签证人员不熟悉造价而重复计算,清单项目往往由多道工序,综合单价往往由多个定额子目组合成,施工方在已计取某清单项目的情况下,又对其中的部分工序提出签证和索赔;利用与其他施工单位的交叉部分谎计工程量。

    1.7审计风险大

    工程审计具有审计内容繁杂、所涉专业面广、周期长及审计对象复杂的特点。审计人员需与建设管理方、施工方等多个施工单位打交道。工程审计的特点决定了风险的产生,主要有:审计人员个人素质的风险、内审外委导致的风险、对合同性质认定的内险。

    审计风险产生的主要是由于对合同性质的认定存在两种观点:一是认为国有资金专设项目承发包本身是一种市场交易行为,不涉及行政权力行使;一是认为审计部门应当依据《审计法》等对国家建设项目依法行监督。由于审计结论法律效力存在争议,审计部门出具的审计报告一旦与共它机构认定结论不一致,就有可能出现诉讼风险。

    2 对当前高校基建工程内部审计的几点建议

    2.1 实施全过程跟踪审计

    《审计署2008-2012审计工作发展规划》指出:在深入总结我国审计实践的基础上,不断探索符合我国发展实际的审计方式和方法,积极探索跟踪审计。

    高校基建规模扩大与建设资金缺乏这一矛盾将会长期存在,开展全过跟踪审计是高校形势发展的需要。因此,要进一步注重调整投资结构,管好、用好有限的建设资金,提高投资效益,就必须改变原来的仅注重竣工结算的方式,将审计关口前移,变被动审计为主动审计,实行事前计划、事中控制、事后监督的全过程造价控制,才有可能做到及时堵住漏洞,减少损失,降低审计风险,提高审计质量和成效。

    实行跟踪审计,审计小组在施工现场设立办公地点,定期或不定期的深入到一线,对出现的引起造价变化的变更进行重点审计。对于各施工单位实际完成的工程量出具审核单,作为调整结算的依据。同时,对于存在的管理问题及时提出意见,督促其完善。

    全过程跟踪审计是国际惯例,但在我国尚属新生事物,相关的规定还不完善。工程造价的全过程控制在推广过程中常遇到诸多问题:全过程造价控制的社会效益和经济效益由于在短期内难以体现,导致社会各界对全过程造价控制的重要性、必要性的认识不足;部分业主担心开展了全过程造价控制,对自己的权利会有所削弱,开展全过程造价控制的积极性不高;从业人员的业务水平及管理能力还不能完全适应全过程造价控制工作的要求。这就要求相关单位及从业人员不断总结和积累经验,提高专业素质、职业道德、协调管理能力,切实提高工程造价全过程控制的科学性、实效性。

    2.2 加强施工合同管理

    建设工程施工合同是发包人和承包人,为完成双方商定的建设工程,明确相互权利与义务关系的达成的协议[4]。施工合同是竣工结算的主要依据,审计部门对合同审核应主要关注:进度款付款办法,计价取费依据,结算办法,工程价款调整办法,工期及质量奖惩措施等与工程质量和造价密切相关的条款;合同与招标文件之间及合同各项条款之间的一致性、严谨性;此外,过失责任的赔偿条款也应重视。当发现问题时,将审计意见反馈给基建主管部门,进行充分修改后,再与施工单位签订正式合同。针对审计中遇到的一些具体问题,建议在合同中增加以下条款:针对由于技术变更造成造价控制失效问题,在合同中约定设计失误处理条款;针对普遍的施工单位高报结算造价问题,在合同中约定审减率超过约定比例,超出部分的审计费用由责任方承担;针对由于审计法与合同法在调整国家建设项目所涉及的行政关系与民事关系上,对于交叉规定可能产生的分歧,在合同中约定工程款必须经审计部门审定后方可支付。

    2.3 协调好与相关单位的关系

    现代管理学认为,良好的人际关系是事业成功的基石。在审计实施中,要注意处理好与基建部门、施工单位等相关单位的关系。在工程造价控制上,基建部门发挥着关键作用。审计部门在审计过程中,如果得不到基建部门的支持和信任,审计工作将会障碍重重。同时,要处理好与施工单位的关系,审计过程中,在坚持原则的基础上,还要认真听取和客观分析施工单位提出的意见,平等协商解决问题,不仅要将多算的减下来,还要如实地将漏算部分增补上去。只有这样,才能谈得上客观公正,并取得施工方的信任,使审计工作顺利进行。

    3 结语

    高校基建工程审计是一项集工程技术、经济管理于一体的工作,专业性强、涉及面广。高校应充分利用内部审计资源,同时加强合同管理,尝试创新审计方式。通过采用全过程跟踪审计,对项目招投标、项目施工过程及结算进行有效的审计监督。不但可以在一定程度上规避审计风险,还可以有效防止工程高估冒算、弄虚作假等,维护学校的经济利益。

    参考文献

    [1] 中华人民共和国审计法律法规全书[Z].北京:企业管理出版社,2006:4-26.

    [2] 曹慧明,跟踪审计的求索路[J].中国审计, 2007(4):10-11

    [3] 曾小文,对工程造价审计的思考[J].审计理论与实践,2003(12):41-42

    [4] 谢洪学,工程造价基础知识[M].北京:中国计划出版社,2005:50-62

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