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    论高校职务犯罪态势及对策
    作者:  来源:本站原创  发布时间:2012-08-22

    中文摘要:1999年高等院校扩招以来,随着高校的招生规模不断扩大,高等教育开始从精英化向大众化转化,高等教育走上了跨越式发展的道路。随之而来的是高校在管理上的自主权不断加大,高校办学规模不断扩大,采购、建设、教学等投入的资金越来越多,参与的经济活动也越来越频繁,导致高校正受到社会不正之风和腐败现象的影响。高等学校作为培养国家栋梁之才的摇篮,是传播人类文明的知识殿堂。这个被视为“圣洁殿堂”的学府正遭受“腐败之痛”。在刚刚过去的2010年,南京市检察机关在南京高校中立案查处12人,也是2010年,武汉大学原副校长陈昭方、原党委副书记龙小乐被立案查处。高校职务犯罪的危害远远超过了普通的职务犯罪,不仅给高校的稳定带来了损害,而且严重损害高校的形象,导致社会对高校的信任危机,使公众丧失对教育的信仰,其恶果将影响到整个民族的发展。

    本文目的是希望高等教育主管部门、高校及纪检部门加大对高校职务犯罪的预防工作,对高校职务犯罪的新发展要引起重视,防微杜渐,从体制上去消灭滋生职务犯罪的温床。

    本文的创新之处在于根据最新司法解释对高校职务犯罪的内涵进行界定,将教师的教学活动排除在高校职务犯罪之外;分析当前高校职务犯罪频发与社会转型期高校的跨越式发展以及高校教师职业现状的关系;总结归纳了高校职务犯罪窝案串案增多、校级领导职务犯罪增多、犯罪涉及领域更加广泛等新特点,对高校职务犯罪在招生领域及学术领域的发展进行了阐述。本文综合运用文献研究法、比较研究法和抽样分析法等方法,分析了高校职务犯罪的内涵、涉案领域及特点;结合案例,将引发高校职务犯罪的因素分为时代客观因素和高校内部管理体制因素;归纳总结了高校职务犯罪的新特点,并对高校职务犯罪新类型进行了阐述;从高校内部和高校外部两个角度入手,对高校职务犯罪的预防和惩治提出了针对性的对策。

    关键词:高校;职务犯罪;发展

    Abstract:Since the colleges and universities expand their enrollment in 1999, the higher education, with the expanding enrollment amount in the colleges and universities, began to transform from elite education to popular education, achieving a great-leap-forward development. However, the colleges and universities are affected by the social unhealthy tendency and corruption due to increasing autonomous rights on management, expanding educational scale and increasing investment in purchase, construction, teaching, etc. and frequent participation in economic activities. The colleges and universities are cradles of educating the pillars of nation as well as the palaces of knowledge to spread human civilization. Although they are regarded as the “Holy and Pure Palaces”, they are suffering the “Evil Consequence of Corruption”. Just in 2010, Nanjing procuratorate put on record, investigated and punished 12 people in the colleges and universities of Nanjing. Also in 2010, the former vice-president of Wuhan University Chen Zhaofang and the former Party committee vice-secretary Long Xiaole were put on record, investigated and punished. The harm of duty crimes in colleges and universities far surpasses common duty crimes, seriously harming both stability and image of colleges and universities, resulting in the crisis of confidence of the society in the colleges and universities, losing public belief in education and adversely affecting the development of the entire nation.

    This thesis aims that the competent department of higher education, colleges and universities and disciplinary inspection department can strengthen the preventive works against duty crimes in colleges and universities and attach great importance to its new development, guarding against gradual creeping corruption and wiping out the hotbed breeding duty crimes on the basis of system.

    It is innovated by this thesis that the connotation of duty crimes in colleges and universities is defined in accordance with the up-to-date judicial interpretation, excluding the teachers’ teaching activities from the duty crimes in colleges and universities; it analyzes the relation between the current frequent occurrence of duty crimes in colleges and universities and the great-leap-forward development of colleges and universities during the social transitional period and the current situation of profession of teachers in colleges and universities; it summarizes and concludes the new characteristics of increasing collective corruption and serial corruption of duty crimes in colleges and universities, increasing duty crimes of leaders in colleges and universities and wide range of fields covered by the crimes, etc.; it also states the development of duty crimes in colleges and universities in the fields of students enrollment and academic research. This thesis combines the literature research method, comparing research method, sampling analysis method and other methods to analyze the connotation of duty crimes in colleges and universities, crime-related fields and characteristics; combining the cases, the factors which give rise to the duty crimes in colleges and universities are divided into objective factors of the time and the factors of internal management system of colleges and universities; it concludes and summarizes the new characteristics of duty crimes in colleges and universities and states the new types of duty crimes in colleges and universities; it proposes the pertinent countermeasures to prevent and punish the duty crimes in colleges and universities from two angles both inside and outside the colleges and universities.

    Keywords: colleges and universities, duty crime, development

    目录

    导论……………………………………………………………………………………1

    (一)国内外研究现状………………………………………………………………1

    (二)研究方法、内容及意义………………………………………………………2

    一、高校职务犯罪概述………………………………………………………………3

    (一)高校职务犯罪内涵……………………………………………………………3

    1.职务犯罪内涵……………………………………………………………………3

    2.高校的含义………………………………………………………………………3

    3.高校职务犯罪的概念……………………………………………………………4

    (二)高校职务犯罪主要领域………………………………………………………4

    1.财务管理领域职务犯罪…………………………………………………………4

    2.基建领域职务犯罪………………………………………………………………5

    3.招生领域职务犯罪………………………………………………………………5

    4.采购领域职务犯罪………………………………………………………………5

    5.后勤领域职务犯罪………………………………………………………………5

    (三)高校职务犯罪的特点…………………………………………………………6

    1.犯罪主体高学历、高智商………………………………………………………6

    2.犯罪形式相对单一,犯罪领域相对集中………………………………………6

    3.犯罪社会危害大…………………………………………………………………7

    4.作案时间长、次数多……………………………………………………………7

    二、高校职务犯罪发生原因…………………………………………………………7

    (一)时代客观性……………………………………………………………………7

    1.高校跨越式发展…………………………………………………………………7

    2.教师收入偏低……………………………………………………………………8

    3.价值多元化的影响………………………………………………………………9

    (二)高校内部体制原因……………………………………………………………9

    1.人事管理机制僵化、缺乏流动性………………………………………………9

    2.权力过于集中……………………………………………………………………10

    3.监督约束机制形同虚设…………………………………………………………10

    4.决策机制不完善,监控不力……………………………………………………10

    5.法律法规教育机制欠缺…………………………………………………………11

    三、高校职务犯罪新态势………………………………………………………………11

    (一)高校职务犯罪的新特点………………………………………………………11

    1.窝案、串案增多…………………………………………………………………11

    2.校级领导职务犯罪增多…………………………………………………………12

    3.涉及的领域更加广泛……………………………………………………………12

    (二)高校职务犯罪新趋势…………………………………………………………12

    1.职务犯罪开始向基层蔓延

    2.犯罪分子有低龄化的倾向………………………12

    3.招生领域职务犯罪的新发展……………………………………………………13

    4.学术犯罪的发展…………………………………………………………………13

    四、高校职务犯罪对策………………………………………………………………14

    (一)高校内部对策…………………………………………………………………14

    1.完善高校人事制度………………………………………………………………14

    2.建立权力制约机制………………………………………………………………14

    (1)科学分配权力…………………………………………………………………14

    (2)建立健全科学民主的决策机制………………………………………………15

    3.发挥高校纪检部门的反腐倡廉作用……………………………………………15

    4.加强财务监督,发挥审计部门审计职能………………………………………16

    (二)高校外部对策…………………………………………………………………16

    1.政府对策…………………………………………………………………………16

    (1)立法手段………………………………………………………………………16

    (2)行政手段………………………………………………………………………16

    2.司法对策…………………………………………………………………………17

    3.社会对策…………………………………………………………………………17

    结语…………………………………………………………………………………18

    参考文献……………………………………………………………………………19

    导论

    (一)国内外研究现状

    改革开放以来,高等院校职务犯罪时有发生,部分高校人员抵挡不住金钱的侵蚀,在物欲横流的社会中迷失了方向,丧失工作原则,利用手中的权力走上了违法犯罪的道路。随着社会的进一步转型,高校的跨越式发展,高校职务犯罪呈现越演越烈的态势,涉案人员的数量和级别、涉案金额、涉案领域都有扩大的趋势。理论界对此予以高度关注,进行了一些深入研究,研究方向主要侧重在对高等院校职务犯罪概念界定、现状、特点、成因以及防治对策的分析上。这些理论研究无疑为实践中预防、惩治高等院校职务犯罪提供了较为坚实的基础。

    目前我国理论界尚没有对高等院校职务犯罪研究的专著,但在职务犯罪的专题研究有相关的探讨,对高等院校职务犯罪研究有启发与借鉴意义。如莫洪宪、王燕飞主编的《职务犯罪预防战略研究》(中国人民公安大学出版社2008年版)在第一篇引论中提到教育领域的腐败和职务犯罪的主要表现;朱孝清等主编的《我国职务犯罪侦查体制改革研究》(中国人民公安大学出版社2008年版)探讨了公安、检察机关在职务犯罪案件的侦查中应如何协调,为预防高等院校职务犯罪提供了借鉴;朱兴有著《预防职务犯罪问题研究》(中国检察出版社2004年版)立足现实提出职务犯罪预防机制。

    目前国内对高等院校职务犯罪专门的研究大多是论文,侧重在对高等院校职务犯罪概念界定、现状、特点、成因以及防治对策的分析。目前理论界对于高等院校职务犯罪还没有一个确切的定义,大多数研究者倾向于从刑法学意义上对该类犯罪进行界定,大多把高等院校职务犯罪界定为:高等院校中滥用公共权力以谋取私人利益或小团体利益的行为所产生的一系列贪污、受贿、挪用公款、失职渎职等应受刑罚处罚的危害行为;对于高等院校职务犯罪的特点、现状方面分析的论文主要是运用具体数据论证,得出当前高等院校职务犯罪呈上升趋势,犯罪领域主要集中在基建、采购、招生三大领域,另外还出现在高校人事晋升、校办企业等领域;对于高等院校职务犯罪的原因分析主要从主观原因和客观原因两个角度进行分析,客观原因主要由于高校管理机制不健全、缺乏监督机制,主观原因主要是从犯罪主体思想堕落、法制观念不健全等进行论述;在高等院校职务犯罪的治理对策方面主要集中于预防对策,较少有惩治对策的论文。代表性的论文有:《高校职务犯罪研究》(程元元,载《重庆工商大学学报(社会科学版)》2008年第4期)、《高校职务犯罪的特点、原因及预防对策》(饶桂生,载于《河北师范大学学报》2008年第1期)、《高校职务犯罪的原因及预防探讨》(才常权,载于《河北法学》2008年第7期)、《论高等院校职务犯罪及其防控措施》(陈于后,载《四川理工学院学报(社会科学版)2005年第3期》、《高校采购领域职务犯罪探析》(钱雄伟,载于湖北师范学院学报(哲学社会科学版)2008年第2期)、《浅谈当前高校基建领域职务犯罪的特点、成因及预防对策》(戴永恒,载于《广西教育学院学报》2008年第3期)、《浅析高校后勤职务犯罪的原因与对策》(吴持能、王纪东,载于《犯罪对策》2007年第1期)、《反腐倡廉建设与高校纪检监察信访工作互动有效犯罪的研究》(蒋旋新,载于《江苏技术师范学院学报》2008年第8期)等等。

    鉴于目前的条件,笔者所掌握的国外文献资料缺乏,尚未查阅到国外相类似的社团职务犯罪与高等院校职务犯罪的文章,仅有极少文献提到美国、日本、德国治理商业贿赂的成功经验。如《论商业贿赂及其治理》(员小波,载于中国论文下载中心2007年7月29日)。

    (二)研究方法、内容及意义

    本文采取的研究方法主要有:(1)文献研究法:在论文的撰写过程中,尽可能利用现有资源,通过期刊、著作、网络等查找近年来有关高校职务犯罪的资料,从发展的角度对高校职务犯罪客观地进行分析研究。(2)比较分析法:在文献归纳总结的基础上,通过比较和对比,进行多视角、层次的分析,概括高校职务犯罪的新特点。(3)抽样分析法:通过对近年来全国高等院校职务犯罪的一些典型案例的比较分析,归纳总结出高校职务犯罪新的特点。

    综合目前我国对高校职务犯罪的研究概况,学者关注的内容主要集中在高校职务犯罪的概念、特点、引发原因及预防对策方面。然而,在市场化改革的大潮背景下,我国的高校教育正发生剧烈了变化,高校的跨越式的发展,高校参与社会经济活动越发频繁。因此,高校职务犯罪也有了新的发展:高校职务犯罪呈现新的发展特点,同时也突破了基建、采购等传统领域出现在一些高校行业特色领域。本文将对高校职务犯罪的发展进行研究,归纳新时期高校职务犯罪的新特点,并对一些具有高校行业特色领域的职务犯罪进行初步的研究,笔者对在司法实践中接触到新型的高校职务犯罪也将在论文中进行研究。

    引发高校职务犯罪的原因很多,除了高校管理体制、监督机制存在漏洞及犯罪主体主观问题之外,本文将从时代特殊性和高校人事制度角度对高校职务犯罪进行研究。在惩治高校职务犯罪对策方面,本文将从高校内部、高校外部两个角度进行研究,高校职务犯罪的预防不是高校自身改革就能解决的,更重要的要注入教育行政主管部门、司法机关及社会的力量,不仅仅需要改革高校管理体制、监督机制、决策程序,更要建立合理的高校人事制度,内外联动,从根源上去解决高校职务犯罪问题。

    隐藏在高等院校职务犯罪背后的是,在社会变革时期高等院校现行机制的不健全,与其他社会组织及彼此之间在功能上存在衰竭和紊乱状态。本文研究对司法实践具有积极影响,不但有助于研究与高等院校职务犯罪立法有关的理论问题,而且研究的许多具体问题也能为司法实践服务,本文或许可以提供一个从源头上多层面分析抑制高等院校职务犯罪新的切入点;本文也将增强高等院校工作人员的法制观念,对于防治这种犯罪、净化教育系统以实现“科教兴国”战略目标,以及推动职务犯罪防治研究向前发展具有重要的理论意义和现实意义。

    一、 高校职务犯罪概述

    (一)高校职务犯罪内涵

    1.职务犯罪内涵

    对于职务犯罪的概念,刑法中没有明文规定,在我国法学界中有不同的意见。有观点认为:“在我国所谓职务犯罪,就是我国刑法及全国人大委员会制定有关的法律中规定的有关职务而为的一类犯罪的总称。它是指国家公职人员或视同工作人员利用职务上的便利,或滥用职权、玩忽职守,破坏国家对职务的管理职能,并依照刑法应当受到刑法处罚行为的总称。”[1]也有观点认为:“所谓职务犯罪,又称职务上的犯罪,是指具备一定职务身份的人故意或过失地实施与其职务之间具有必然联系的、触犯刑律应受刑法惩罚的各种行为的总称。”[2]也有学者认为,所谓职务犯罪,是指国家工作人员、企业工作人员或者其他工作人员利用职务上的便利进行非法活动,或者对工作严重不负责任,不履行或不正确履行职责,破坏国家对职务行为的管理职能,致使国家和人民的利益遭受重大损失,依照刑法应当受到刑法处罚行为的总称。”[3]

    如何去界定职务犯罪的概念,笔者认为应该从职务犯罪的四个构成要件去分析:

    主体应为国家工作人员,包括国家机关工作人员以及其它在社会团体、企业、事业单位中依照法律、法规或者组织章程等从事公务的人员;主观方面为故意或者过失;客观行为是实施与其职务具有必然联系的、触犯刑事法律应受刑罚惩罚的各种犯罪行为;客体是职务犯罪主体在一定罪过的作用下,通过其严重的渎职行为或职务之便所侵害的、为刑法所保护的我国社会主义利益整体中的一部分。

    综上所述,笔者认为职务犯罪是指:职务犯罪是指国家工作人员和其他在社会团体、企业、事业单位中依照法律、法规或者组织章程等从事公务的人员在履行职责过程中,利用职务上的便利条件,或者滥用职权、玩忽职守,实施的违背职责要求、触犯刑事法律应受刑罚处罚的行为总称。

    2.高校的含义

    所谓高校,即高等院校,大体在有关立法中有所规定,如《高等学校学生勤工助学管理办法》第2条规定:本办法所称高等学校是指根据国家有关规定批准设立、实施高等学历教育的全日制普通本科高等学校、高等职业学校和高等专科学校(以下简称学校)。《中华人民共和国高等教育法》第15条规定:高等教育包括学历教育和非学历教育。高等教育采用全日制和非全日制教育形式。国家支持采用广播、电视、函授及其他远程教育方式实施高等教育。由此可以看出,高等院校应该既包括公办本科大学、大专院校,也包括私立大学,同时还包括成人教育学院和电视大学等从事“精英教育”模式的一切院校。

    根据《中华人民共和国高等教育法》规定,高校享有八项明确的办学自主权,具体包括民事权、招生权、学科和专业设置与调整权、教学权、科研与社会服务权、开展对外科技文化交流与合作权、人事权、财产的管理使用权。民事权——“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”,“依法享有民事权利,承担民事责任。”招生权——“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模,制定招生方案,自主调节系科招生比例。”学科专业设置权——“高等学校依法自主设置和调整学科、专业。”教学权——“高等学校根据教学需要,自主制定教学计划、选择教材、组织实施教学活动。”科研开发和社会服务权——“高等学校根据自身条件,自主开展科学研究、技术开发和社会服务。”国际交流合作权——“高等学校按照国家有关规定,自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作。”机构设置与人事权——“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则,自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备;按照国家有关规定,评聘教师和其他专业技术人员的职务,调整津贴及工资分配。”财产管理使用权——“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。”所有高校职务犯罪都是基于上述八项高校自主办学权实施的。

    3.高校职务犯罪的概念

    有了上述对职务犯罪以及高校的界定,我们很容易得出高校职务犯罪的概念。2008年11月,《最高人民法院、最高人民检察院关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》规定:学校及其他教育机构中的教师,利用教学活动的职务便利,以各种名义非法收受教材、教具、校服或者其他物品销售方财物,为教材、教具、校服或者其他物品销售方谋取利益,数额较大的,依照刑法第一百六十三条的规定,以非国家工作人员受贿罪定罪处罚。根据司法解释精神,从研究高校职务犯罪的角度上,我们不能将高校普通教师教学活动过程视为一种职务行为,高校普通教师的在教学活动中非法收受教材、教具、校服或者其他物品销售方财物,只能视为普通的商业贿赂,不能因为高校教师的国家工作人员的身份而认定为职务犯罪。同时,我们也看到,司法解释明确写明是教师的教学活动,并非更大范围的教务活动,也就是说高校教师如果在教务管理活动中的收受有关贿赂,仍然可以认定为职务犯罪。综上所述,我们对高校职务犯罪的定义是:高校中国家工作人员或依法从事公务的人员,在人事、行政、财务、教务、招生等管理活动中,利用职务上的便利条件,或者滥用职权、玩忽职守,实施的违背职责要求、触犯刑事法律应受刑罚处罚的行为总称。

    (二)高校职务犯罪主要领域

    1.财务管理领域职务犯罪

    财务管理领域发生的职务犯罪案件的特点比较鲜明,一般为单位领导、财务领导或一般财务人员利用财务管理的漏洞,贪占、挪用甚至私分单位资金。从发案原因看,财务管理领域发生的案件都与本单位财务纪律不严,制度不规范,监督不到位,甚至单位集体违规有关。从财务领域职务犯罪所涉及的罪名看,主要以贪污和挪用公款罪为主,兼有少量的受贿案件,这些犯罪行为都严重扰乱了高校教学管理活动的正常秩序。如南京艺术学院成教院从院长、副院长到会计的共同贪污案,就是私设所谓的“院长基金”,堂而皇之地把院办补习班的60万元公款纳入“小金库”自由支配,以发“奖金”、“补贴”的名义私分公款30万元。南京航空航天大学原校长助理钱某利用南航在华夏银行南京分行城北支行存款计四千余万元之机,将支行汇给的30万元“存款好处费”以科研课题名义入账,随后分别以“人工费”、“中介费”、“动态科研工资”名目贪污公款6万余元。[4]

    2.基建领域职务犯罪

    教育系统基建领域职务犯罪的主要案件类型是受贿或索贿等,它是商业贿赂在基建领域的具体表现。建筑业是劳动密集型行业,竞争十分激烈。在市场经济体制尚未完善的情况下,部分建筑企业为了承包工程或为了获得高额利润,在利益驱动下,通过各种途径,拉拢腐蚀教育系统基建管理人员和工作人员。个别人经不住诱惑,走上违法犯罪道路。基本建设投资量大,牵扯范围广,如果不按照基本建设程序办事,放松管理,忽视监督,就容易出问题。主要集中在工程招投标、合同签订、工程结算、现场签证、工程变更等主要环节。武汉大学分管后勤和基建的常务副校长陈昭方和常务副书记龙小乐,因涉嫌受贿罪被检察院正式批捕。广东湛江师范学院院长郭泽深在学校基建、财务等方面受贿60万元,于今年1月4日被广东湛江中级法院判处有期徒刑10年[5]。2004年上半年,南京市检察机关立案查办的高校职务犯罪案件8件8人。这8起案件都发生在基建过程中,其中涉案金额高达50万元以上的就有5件。真是“高楼建起来,干部倒下去”[6]

    3.招生领域职务犯罪

    从发案环节看,主要可以分为两大类:一类是高校工作人员搞暗箱操作,违规招生,为谋取个人私利违反国家规定将不符合录取条件的考生予以录取;一类是招生就业人员违规分配招生收取的费用。从成因上看,有些高校缺乏民主决策,有效监督力度不够;财务等管理制度存在漏洞,给乱收费有可乘之机;处罚不严,打击不力,使高校招生职务犯罪未能从根本上得到有效遏止。如湖北美术学院主管招生的副院长李泽霖,在1990至2000年分管学院招生工作期间,利用职务之便,在学生身上大捞“油水”,数十次单独或伙同其妻收受25名考生家长的贿赂和礼金共计25.5万元。李在武汉市中院受审,一审被判刑5年,并处罚金2万元;其妻雷维宁被判刑3年,缓刑5年,并处罚金1万元。

    4.采购领域职务犯罪

    从发案环节上看,主要有三种类型:首先,高校大宗物资采购领域是职务犯罪案件的多发区位。其次,医疗医药采购领域职务犯罪在高校附属医院中问题比较突出。再次,图书教材采购领域职务犯罪的主要表现形式为收取“回扣”和“手续费”。总的来说,这些领域职务犯罪案件的发生是经济往来中商业贿赂在高校的主要表现。从案件牵扯面来看,采购领域中“窝案”、“串案”,共同犯罪的现象尤为突出,甚至单位犯罪呈多发的趋势。如,2004年2月以来,四川省检察机关根据9个书商交代和检举的线索,从调查高校教材购销问题入手,统一部署开展了查处高校职务犯罪案件的专项行动。成都市、绵阳市两地检察机关相继侦破了发生在辖区内的部分高校图书采购中贪污、贿赂、挪用公款犯罪案件,中纪委驻教育部纪检组派专门调查组进行调查。总计涉及10所高校和2所中专,共42人。成都、绵阳两地高校涉案人员职务为县处级干部的有13人,具有副教授以上职称的人员14人,涉案总金额1000万元左右。[7]

    5.后勤领域职务犯罪

    后勤领域的职务犯罪案件主要发生在两大方面:一是由学校后勤集团延伸出去的校办产业,由于其经营活动与学校管理本身联系不密切,甚至被“边缘化”,因此监管较为薄弱,职务犯罪发案几率较大。二是在保障学校日常运转的后勤活动中,后勤部门管钱管物,经济往来活动较多,尤其是高校后勤社会化改革的转制过程中,由于一些负责干部以及工作人员自律不够,法制意识淡薄,利用改革初期管理体制和监督机制的不完善,钻管理漏洞之隙,采取各种手段获取非法利益,这种情形较为多见。如中国石油大学(北京)后勤服务总公司原副总经理赵晔,利用职务之便,在签订、履行合同过程中,索取和非法收受供应商给予的回扣、好处费归个人所有,以提高工程造价并返还好处费的方法,变相侵吞单位财物,合计人民币26万余元,被北京市昌平区人民法院以贪污、受贿罪判处有期徒刑11年。[8]

    (三)高校职务犯罪的特点

    1.犯罪主体高学历、高智商

    高校职务犯罪中存在着一批高学历、高智商的人,大多数的人都接受过高等教育。他们是教书育人的管理者、实施者,都有着较高的社会地位,肩负着培养社会主义现代化建设事业的建设者和接班人的重任。高校职务犯罪主体的“高学历”特征是现在高校人才结构决定的。所谓“高学历”是指国民教育序列的本科学习经历及其以上的硕士、博士学习经历。我国高校经过多年建设以后,高校的高学历结构已经成为了现实。根据教育部的统计,截止2008年,全国普通高校共有教师约123.7万人,具有博士研究生学历和硕士研究生学历的教师比例分别为12.3%和32.4%[9]。在高校职务犯罪的涉案人员中,不仅包括高校管理层人员(学校高层负责人及担任一定职务的中层管理人员),而且包括普通工作人员。高校职务犯罪分子的高智商基于其高学历加之较深的社会阅历,对高校以教学、科研为中心的各项管理体制的漏洞有着非常清晰的了解,为逃避侦查,往往在作案手段上下功夫,在实施犯罪前精心策划,作案后又想方设法掩盖罪行。从一些案例来看,嫌疑人一方面采取账外账、不做账或做假账的手段;另一方面,由于有着共同的利害关系和防御心理,嫌疑人之间往往订立“攻守同盟”,使侦察工作困难重重。

    2.犯罪形式相对单一,犯罪领域相对集中

    贪污、受贿、挪用等犯罪成为高校职务犯罪的主要形式,从目前我国高校职务犯罪的性质来看,绝大多数属于贪污贿赂罪的犯罪类别,主要集中在贪污、受贿和挪用公款罪等方面,有少数涉及渎职罪。高等院校职务犯罪的案发领域开始相对集中,即主要集中在学校基建、采购、招生“三大病灶”,高校的贪污案件多发生在后勤管理和财务环节,受贿案件多发生在基础建设、招生、采购环节,挪用公款多发生在校办企业管理中。据统计,直属高校2003年的立案数和涉案人数,分别比2002年增长了112.24%和118.64%,其中多数为贪污贿赂案件[10]。2010年,南京市检察机关在中国药科大学、江苏广播电视大学、东南大学立案12人,全部发生在基建和采购环节。

    3.犯罪社会危害大

    高校职务犯罪除了侵犯了犯罪客体、对涉案对象的家庭亲属的伤害,更多的是对社会的伤害,对高校本身的伤害。高等学校是培养人才的高等学府,圣洁的象牙塔,社会最后的净土。高校的教师、管理人员都是有着较高社会地位的群体,备受社会的尊重,高校职务犯罪的不断发生会导致了社会、学生家长对高校的不信任,学生对高校教师的不信任,进而可能引发社会对高校的培养出大学生素质的质疑。高校职务犯罪,严重干扰了学校改革和发展的顺利进行,损坏了高校的声誉,在校内外造成了恶劣影响。大学腐败严重损害教育的形象,并给高校的稳定带来损害,败坏民族良知,污染社会环境,冲击人们的道德底线,其恶劣后果将影响到几代人。

    4.作案时间长、次数多

    高校职务犯罪案件一般呈现出作案时间长、次数多的特点。高校职务犯罪的主要手段一般是数次或多次,犯罪行为的“隐蔽性”较强。高校职务犯罪分子大多具有较高学历,掌握一定的专业知识和法律常识,洞悉学校各个环节管理中的真空地带,作案手段隐蔽。高校职务犯罪涉嫌的罪名以贪污、受贿和挪用公款为主,主要表现在:利用职务之便,采取收入不上账、做假账等手段侵吞公款;利用订购图书、教材、采购大宗物资等工作之便,以收受“回扣”等名义收受贿赂。涉案人员大都采取做假账,以后来挪用的公款归还前一次挪用的公款等手段来逃避监管,罪行不容易败露。贿赂犯罪更是如此,行贿人与受贿人之间存在利益关系,只要事情办好了,一般不会有人告发,而且受贿往往是单线联系,证据多为“一对一”,在实践中很难认定。在高校职务犯罪高发领域招生环节更是如此,作为既得利益者无论如何都不会举报涉案人员,使其难以及时发现和查处,成为高校职务犯罪问题的一大难点。2004年9月,南京某财经大学副校长刘代宁被控3年期间受贿78次,计161.7万元[11]。高校职务犯罪与高校办学自主权的管理失效、权力失控有关,他们的“寻租、设租”行为,有悖于规章制度,容易引发腐败问题,有些犯罪分子十分猖狂,甚至顶风作案。南京市检察机关2010年3月份在中国药科大学立案查处3人后,仍有人顶风作案,2010年12月,江宁区检察院在中国药科大学继续立案查处3人。

    二、高校职务犯罪发生原因

    (一)现阶段的历史特殊性

    高校是社会的一角,高校职务犯罪与社会大环境是分不开的,像社会上其他的职务犯罪一样,高校职务犯罪产生和发展的原因是多方面的。当前,我国仍处在改革转型期,在全面的改革开放、社会主义市场经济的初步确立以及社会经济和各项事业不断发展的过程中,高校的改革也在不断深入,招生规模不断扩大,高教事业不断发展。与此同时,高校也始终受到社会上各种错误思潮及不正确的行为方式的冲击。我们发现,当下高校职务犯罪的高发与高校近几年跨越式的发展及当今时代变化有着关密切关系。

    1.高校跨越式发展

    随着我国高校独立法人地位的确立,高校拥有越来越多的自主权,如在工建设、维修招投标、大宗物资采购、招生录取、财务管理等方面。与此同时,为了有利于高校的快速发展,许多高校进行了扩建或迁址重建以及合并。1999年全国高校扩招以来[12],加之近年来高等教育改革的不断深化,高等教育从精英化向大众化的逐渐普及和高等教育的跨越式发展,特别是高校办学规模不断扩大,教育资金投入越来越多,学校参与经济活动越来越频繁,高校与社会交往越加密切和复杂,基建规模和物资采购数量越来越大。

    高校的扩招导致招生人数的剧增,招生背后的权钱交易不断涌现,在招生自主权的使用上,有的不法分子在“机动名额”、“定向招生”、“自主招生”、“点招指标”、“调整计划”中大动脑筋,无论是“主动出击”还是“被动击中”,都为腐败现象的滋生和蔓延提供了不小的空间。

    高校的扩招还导致教学资源的不足,引发各大高校纷纷圈地新建新校区,大学城不断涌现,在大学城的背后则是一栋栋教学楼的建成、一张张采购合同的达成、一笔笔资金的投入,高校相关职能部门人员成了建筑商、销售商的香饽饽。在2010年,南京市检察机关立案查处的12名高校职务犯罪人员,有8人因为新校区建设及采购落马,占总人数的66.7%。

    2.教师收入偏低

    教育腐败和经济状况密切相关,探究高校职务犯罪我们首先了解下高校教师的收入状况。

    高校教职工的收入一直以来不高,随着经济社会的发展我国经济体制改革的进一步深入,当下生活成本越来越高,高校的规模也越来越大,而高校教师的工资始终没有较大的提高。虽然有些高校教师比如易中天、张维迎这样的明星教授有着高收入、理工科教师依靠项目拥有高收入、文科教师依靠外出讲课创收,但是大部分的教师还是很难像上述人员那么游刃有余,而掌握行政管理权的行政人员基本上还是依靠学校发的那点工资来应对生活。

    各大高校间的收入水平也大不一样,部属院校主要依赖教育部的拨款,而省属院校可以从省市地方政府获得较多的资金支持。由此带来的后果是,同一座城市,部属院校的工资标准大大落后于省属院校,更是远远落后于市属院校以及职业技术类院校。这一现象在大城市尤为明显。“部属院校不如省属院校,省属院校不如市属院校。”更有人戏称“一流大学,三流待遇”。2010年南京检察机关查处高校职务犯罪12人,全部来自部属院校和省属院校,其中部属院校8人,占66.7%,省属院校4人,占33.3%。

    现如今,毕业生就业压力大,高校招聘教师的竞争尤为惨烈,浙江林学院要招聘10名学生专职辅导员,竟然吸引了1000多名学生干部来应聘,今年南航招聘14个辅导员,共吸引了来自全国各地的520余份求职简历,其中不乏拥有博士学位、海归等学历背景者[13]

    2010年开始,全国各地大幅度提高义务制教育教师的工资待遇,小学教师收入不低于公务员收入。这让大学教师感到颇为无奈,“一流的大学,三流的待遇”也就罢了,现在收入都已经被小学教师远远甩在身后。

    由此导致的后果是,一方面,社会舆论在媒体引导下认为高校教师是高收入人群,以为他们都像易中天这样的明星教授一样拥有着高收入;另一方面,生活在高校的大部分普通教师们内心却充满着抱怨和无奈,多少年的寒窗苦读,换来的只不过是仅够生存的一点工资,面对高昂的房价更是只能望洋兴叹。有些不明真相的人还以为高校教师能享受福利房待遇,殊不知,福利分房对于高校教师来说已经成为遥不可及的梦想,如今南京各大高校除了个别院校,基本都已没有福利分房。在巨大的生存压力下,许多教师被迫选择了在校外兼职或寻找远离学术的捞外快,也有人会选择走向违法犯罪的道路。

    高校教师在自身教育的高投入与其低收入之间产生了明显的不对等心理,导致其需要与满足的矛盾,在私心杂念的驱使下,心理日趋不平衡,与此同时高校在招生录取、科研培训、教师聘任、校舍工程建设、设备物资采购等方面拥有的自主权越来越多,高校领导和职能部门的权力也越来越大,从而导致高校教师产生通过运用手中的职权获取私利来满足自己需要的动机。

    3.价值多元化的影响

    市场经济的负面效应,对高校干部的思想产生强烈冲击。面临改革开放形势,高校教师干部受市场经济条件下价值取向多元化影响,经不住权力、金钱、美色、功利的考验,在个人主义和拜金主义的利益驱动下,理想信念悄然发生变化,使一些意志不坚定、党性观念和职业道德观念薄弱的同志私欲膨胀,把自己的党性、人格商品化、市场化。

    高校从过去相对封闭的状况转变成已全面面向社会、投入社会、为社会服务的法人,高校的人员除了从事教学科研等工作,同时也直接参与经济工作,走向社会,直接面对社会的考验。高校教师受到价值多元化的影响是远远大于其他国家工作人员,他们虽然拥有高学历、高智商,但和社会人员相比,缺乏社会阅历,不能正确面对社会上形形色色的诱惑,在缺乏相应的法律教育的情况下,加上社会分配收入相差悬殊,引起心理上的失衡,很容易利用手中的权力走上违法犯罪的道路。

    (二)高校内部体制原因

    高校职位犯罪深层次原因在于高校设置权力时缺乏制约功能,权力过于集中,有些高校管理制度不健全,领导决策不民主,导致权力的运行缺乏监督,也使广大教职工无法正常行使其监督权。权力监督制约机制松懈,制度流于形式,不受监督和制约的权力,必然导致权力的滥用和腐败,从而给职务犯罪以可乘之机。

    1.人事管理机制僵化、缺乏流动性

    高校人事制度僵化,缺乏公开、民主和竞争机制。一些高校对干部的任用把关不严,考察不全,对新上岗干部的政治素质和岗位专业要求考虑不够。在我国高校中也存在着拉帮结派的现象。部门领导会利用权力安排自己的“亲信”进入本部门,在干部任免方面,形式上是集体讨论,往往领导个人说了算。而对个别教师反映较多的干部,领导会避重就轻,仍坚持提拔使用。有些高校学校在考察任用干部时,对业务要求不够,有相当一部分干部不了解、不熟悉岗位要求、缺乏相应专业知识,导致了一些不懂财务、不适合做管理工作的人上岗。高校年终考评流于形式,不能及时发现问题,一些不称职、不合格的人没有被发现或者发现后仍然继续留在管理岗位。

    现阶段,我国高校人员轮岗交流不够,大部分高校的行政岗位缺乏流动性,特别是一些职务犯罪高发的岗位,如招生、财务、后勤、基建部门等等,虽然有些高校会有岗位调整,也仅限于中层干部调整,人员整体上缺乏流动性。更为重要的是,高校缺乏与外界的流动性,高校间的流动,高校与社会之间的流动性。长时间呆在一个岗位会导致不法分子利用他们熟悉的工作流程和制度上的漏洞实施违法犯罪行为。高校内部,行政人员多则上千人,少则几十人,由于人员缺乏流动性,部门间都很熟悉,会使高校相关制度得不到落实或执行不力,难免会出现打招呼、请托帮忙的情况发生。碍于熟人情面,有些人就会放弃原则,违反法律,铤而走险。

    2.权力过于集中

    早在改革开放之初,邓小平同志就指出党和国家领导制度中的主要弊端之一是权力过分集中,过分集中往往把党的领导变成个人领导,甚至独断专行,有些人身兼数职,多种权力集于一身,使得权力制约和权力监督无法实施,以致“有些地方和单位,都有家长似的人物,他们的权力不受限制,别人都要惟命是从,甚至形成对他们的人身依附关系”[14]。从近几年高校职务犯罪案件频发来看,高等院校发展迅速,新旧体制转换加快,新的制度和配套措施还不够完善。权力过于集中,权力制约失衡。党委领导下的校长负责制造成了事实上的领导决策中的权力不均衡,权力过度集中在党政一把手或某个部门,缺乏相互的制约。许多高校管理制度不健全、领导决策不民主、内部监督不到位,个别人一旦大权独揽,就把学校的发展机遇当成了谋取个人利益的机会,走向职务犯罪。但就目前来讲,高校制度的制定者既是制度的执行主体,又是制度的执行客体,从而形成了利益交织、角色重盛的权利体系,导致各项制度偏私和不公正[15]。有些制度设置得很好,在执行过程中却形同虚设,尤其是领导干部破规矩、开口子的行为屡见不鲜,产生的负面影响十分严重,为职务犯罪的产生提供了许多可乘之机。

    3.监督约束机制形同虚设

    目前各大高校都有纪检监察组织,但人员的选任还是由高校任免,纪检干部还是高校职工,这就直接导致“不敢监督”现象的出现,以小督大、以低督高、以弱督强的机构设置,削弱了监督的力度,导致在权力制约和监督过程中有时会出现的“查小不查大、查下不查上、查软不查硬”等现象。高校内部的监督途径和渠道不够畅通,一般干部和群众的意见不能正常反映上来,使得很多高校存在“山高皇帝远”的现象。

    高校领导对高校纪检部门重视不够,职责定位不是十分明确,机构改革中,纪检部门配备不符合要求,没有按岗位要求配备力量,其人数和人员素质不适应工作要求,导致高校纪检工作流于形式,没有明确的工作机制,缺乏有效的监督手段,在某些高校,纪检部门已经沦落为养老岗位。

    4.决策机制不完善,监控不力

    容易引发高校职务犯罪的决策环节主要体现在财务、基建、物品采购、招生、重大问题决策程序等方面。随着市场经济的确立,高校办学经费来源已从过去的单一财政拨款转化为多渠道、多方位的筹资,而其内部的财务制度并没有随之建立起健全、有效的管理机制,一些现有的财务制度得不到落实或执行不力,使腐败行为难以发现。在基建方面,承发包工作不够严密,没有完全按要求招发标,甚至为了避免招标,在确定基建项目时,将大项目化整为零,使行贿人有空子可钻。在物品采购方面,设备采购部门权力过于集中,缺少货比三家、有关部门共同研究的环节,即使允许使用单位自行购买,缺乏操作制度,以至一些人较容易收受回扣或贿赂,药品、图书等物品的采购一个人洽谈现象比较普遍,缺少制约制度。在招生工作方面,虽总体比较完善,但特殊情况下,不乏少数人一人独断的现象,缺乏必要的透明度,对学校自行命题组织考试,缺少具体指导,形成较大漏洞,如批阅考卷不批具体分数、任意给分等,在体育特长生招生中,由体育部门进行招生,学校缺乏监控,使一些不符合条件的学生入学。在重大问题决策过程中,程序不完善,对哪些内容需讨论规定不具体,民主科学决策不具体、论证不充分,执行中对一些问题的审批权限不具体,不清楚。

    5.法律法规教育机制欠缺

    高校没有把针对高校教职工的法律规范教育活动制定为高校的一项基本制度,高校缺乏长期稳固的法制教育,高校领导不重视法律教育活动,加上教职工自我学习意识不强,自然会导致高校教职工法律意识淡薄。

    高校法制宣传教育机制不完善,缺乏针对性,致使大多数干部缺乏良好的法律观念,对于法律的严肃性与权威性没有深刻而清楚的认识,在实际工作中也就不可能自觉遵守法律规定,做到依法办事、照章办事。有些高校干部认为,社会上“吃回扣”、“拿好处费”,行贿受贿很普遍,自己收到的好处远比一些贪官少得多,不会违法,因而放松了对犯罪行为的警惕,面对金钱的诱惑,难以抗拒,以至越陷越深,不能自拔。一些高校的领导干部主动学习法律的意识不强。那些已经以身试法的干部在谈到当初为何触犯法律时经常会归结为平时不重视法律知识的学习,法律意识淡漠等等。

    三、 高校职务犯罪发展

    (一) 高校职务犯罪的新特点

    1.窝案、串案增多

    以往高校职务犯罪以的单人作案居多,几年来,经过高校的跨越式发展,高校职务犯罪也开始跨越式发展,腐败犯罪已由个体向群体发展,表现为窝案、串案增多,“法人犯罪”、“单位腐败”。通过案例分析,当今高校职务犯罪出现以分管领导、部门内部、下属单位、往来部门负责人之间相互勾结的方式,结成犯罪团伙,犯罪分子相互配合和协调,经常是按业务流程,从科员到科长、处长乃至院长,大家串通一气,合伙作案。腐败分子彼此勾结,造成权力之间的互补关系。面对纪检部门及检察机关的调查,制定攻守同盟,形成一定范围内法制的死角,己成为高校职务犯罪的新特点。这类案件往往案中藏案,牵一发而动全身,一案带出数案。 2010年南京检察机关在东南大学、中国药科大学、江苏省广播电视大学立案查处12人,全部为窝案、串案。2010年12月10日,湖北省汉江中级人民法院对武汉大学后勤保障部原部长江建勤作出一审宣判,与江建勤同时被判刑的还有武大后勤保障部原副部长闵启武;此前,武大后勤服务集团原总经理朱山河、武大后勤服务集团原副总经理何力、后勤集团维修队长彭烈相继落马。该大学的后勤系统里,部长、副部长,总经理、副总经理,一般干部纷纷倒下[16]

    高校职务犯罪之所以出现“窝案”、“串案”增多,主要是两方面原因造成:第一,高校人事体制僵化,没有构建科学的岗位流转机制,干部的任免不可避免地存在裙带关系,师生关系、亲属关系、朋友关系,导致部分干部自成一体,交织成一个错综复杂的关系网,关系网的背后是权力的结盟、权力的互补、权力的壁垒。在这种背景下,集体腐败、窝案、串案的增多也就不足为奇了;第二,随着高校职务犯罪的频频发生,许多高校也开始重视内部管理和监督机制,相应的制度、措施逐步完善,不法分子往往需要打通诸多环节,不法分子相互利用、协作,靠利益均分的办法才能实现犯罪目的,表现出高校职务犯罪的群体化和团伙化,导致窝案、串案的增多。

    2.校级领导职务犯罪增多

    以往高校职务犯罪大多发生在中层干部,以部门领导为主,特别是和社会上打交道的基建、采购、招生等部门,而且这些部门的权力相对集中在部门领导手中。从今年的发生在各大高校的职务犯罪案例来看,校级领导参与职务犯罪的案例明显增多。高校的校长、书记到各个部门的分管校领导,作为高校以及部门当家人,处在权力的顶端,其地位和作用可见一斑,他们掌握进人权、用人权、择校审批权、借读审批权等权力,具有腐败和职务犯罪的便利。他们不单单利用自己手中的权力,还可以利用自己的地位和影响,染指他人分管的部门。

    目前我们高校的体制基本上是校长负责制,导致校级领导缺乏有效监督,极易招宠,手中的权力也容易演化成公权异化、公权私利幅度扩大、权力物化、权钱交易,形成腐败的恶性循环。某医学院党委书记何某因受贿罪被判刑十年,作为学校的一把手,何某在医学院的权力可谓是大权独揽,从工程建设到高考招生,从药品取得到学位取得,何某都具有重要的影响力,何某就是将手中的权力作为捞取金钱的工具,不仅多次收受他人贿赂,甚至将这种权钱交易看成理所当然,并多次直接向当事人索取钱财[17]

    3.犯罪发生所涉及的领域更加广泛

    以往我国高等院校职务犯罪的案发领域相对特定集中,即主要集中在学校基建、采购、招生“三大病灶”,但渐次不断地扩大范围,涉及的领域非常广泛。

    随着高等教育规模的不断扩大,高校基本建设进入了一个全新的发展时期,高校与社会的业务往来交流日趋频繁,高校职务犯罪出现蔓延的现象,逐渐向校办企业以及职称评定、工资晋级、人事管理和调动环节等领域渗透。在许多新的领域也发现了职务犯罪的案例,诸如教学管理、办学收费、学术研究和课题申报等容易被忽视的环节发生多种形式的职务犯罪。据杭州市西湖区检察院披露的信息,身为浙江某学院的副处级干部、留德博士的张某某,就和另一个副处级干部甘某某采用私自截留学生交纳的留学咨询费和语言培训费不入账的手段,多次侵吞公款,共计9.7万余元[18]

    (二)高校职务犯罪新发展

    1.职务犯罪开始向基层蔓延,犯罪分子有低龄化的倾向

    近年来,高校职务犯罪正在向基层人员蔓延。一些高校人员,职务级别很低,却利用有限的权力牟取非法利益。北京海淀区检察院曾查获一个案子,某高校一个服务人员利用职权之便私下向学生卖澡票,几年下来金额竟然高达二十多万[19]

    随着教育事业的发展和高校的扩招,在这样的背景下,越来越多的年轻同志走上了领导岗位,现在高校中的中层干部大都是“70后”,也不乏“80后”开始掌握一定的权力。年轻同志虽然具备良好的专业知识和业务能力,但容易受到社会不良现象影响,思想容易波动,缺乏牢固防腐拒腐能力,一旦受到诱惑,很可能会利用手中的权力走向犯罪道路。

    从南京市近几年查办的高校职务犯罪案件来看,30岁—40岁所占比例最大,30岁以下所占比重呈上升趋势。很多大学毕业后走上了高校工作岗位的,逐渐取代老一辈人员,并在工作中起关键作用。他们中的有些人业务很强,同时也能看到管理上的漏洞和缺点,加只之思想不牢固,很容易陷入犯罪的泥潭。如北京某高校23岁的出纳员崔某,采取不及时做帐和现金不及时送存的手段,在不到一年的时间里,挪用公款合计13笔,共三万余元[20]

    2.招生领域职务犯罪的新发展

    近几年来,司法机关加大了对高校职务犯罪的打击,惩治了一批腐败分子,给高校干部敲响了警钟。然而,有些高校干部却没有从中吸取教训,树立正确的反腐倡廉意识,反而研究高校管理的漏洞及司法监督的空白,利用新的方式进行腐败活动。高校招生是高校职务犯罪的重点防范领域,高校的相关人员可以决定一个考生教育权的实现与否。有的招生人员与社会上的培训机构相勾结,招生人员向培训机构提供点招名额,培训机构在自己的培训资源中进行兜售,这种情况在高校集中的城市较为明显。这种模式不仅仅在高考招生中存在,而且在成教招生、研究生招生中逐步延伸。出现这种现象的原因,一个是教育资源的稀缺性,社会上培训机构紧盯高校招生部门,上至部门领导,下至普通工作人员,想方设法能从他们手中弄到招生名额,然后兜售给学生家长,从中获取丰厚的利益;二是高校对于点招名额把关不严,没有进行统一管理,往往会把点招名额进行分配,没有对分配后的点招名额进行监督;三是部分领导干部法律意思淡薄,自身要求不严,经不住社会人员的糖衣炮弹,往往越陷越深,难以自拔。

    随着大学生就业压力的逐渐加大,越来越多的学生家长意识到专业的重要性,对专业的挑剔不亚于对高校的选择,对于专业不是很满意的学生,从刚进入高校大门之际就开始想方设法能转到热门专业,随之出现了转专业热潮。目前,在宁的各大高校基本都有转专业考试,由各大高校自行组织,不法分子利用组织考试的权力,给他人提供帮助,以权谋私,走上犯罪的道路。更有甚者,可以不经过转专业考试,在考生录取进来后,报道之前就能将考生从冷门专业转到热门专业。这些都是招生自主权的滥用,给高校职务犯罪的惩治提出了新的挑战。

    3.学术犯罪的发展

    近两年,高校科研经费管理、使用中存在的问题和漏洞已经引起教育主管部门、科研主管部门以及高校自身的重视,一批违纪违规案件被查处。这些问题和漏洞主要表现为:(1)科研项目争取中的“权钱交易”,通过“权力”、“人情”、“关系”争取项目课题,项目经费中掺杂“联络费”、“公关费”、“回报”等附加成本;(2)科研经费真正投入科研的比例低,大量的科研经费没有用在科研实验、仪器设备购置上,而是用在会议、出差、感情联络上;(3)科研经费管理政策方面,重项目经费总体“进校”或“经过学校”的数量,而对学校及科研人员实际参与科研活动的质量关心较少;(4)科研经费报销方面,张冠李戴,名实不符的现象十分普遍,科研经费成为少数人的“小金库”;(5)科研产出效率低,对高校教师的科研活动,学校普遍不计消耗的水电费、房屋费、固定资产使用费、科研人员的工资津贴等,科研成果也仅仅满足于纸面鉴定,科研成果转化的实际效益并不明显。这些行为虽未被犯罪化,但仍属于犯罪学中研究高等院校职务犯罪的范畴。某大学经济学院的薛副教授,以一本子虚乌有的经济学专著《发展经济学的新发展》,被破格晋升为教授、博士生导师。薛还伪造身份,两次获取美国经济学界一项奖学金,走出国门做访问学者[21]。现已并入武汉大学的原武汉水利电力大学副校长,曾任国务院学位评审委员会委员,是著名的治沙专家,为学校的教学科研做出过重大贡献,但在其管理的科研经费使用上“马失前蹄”,被撤销行政职务[22]

    四、高校职务犯罪对策

    前面我们分析了高校职务犯罪的原因以及高校职务犯罪的新发展,高校职务犯罪高发主要由于当今时代高校跨越式发展、高校机制上的不足以及社会转型期带给高校的冲击等几个方面原因造成的,总体上讲,高校管理体制漏洞加上权力缺乏有效监督是引发高校职务犯罪频发的主要原因。接下来我们将结合高校职务犯罪的新发展,从高校内部和外部两个方面来具体阐述如何来应对高校职务犯罪,怎样来提高高校防腐、拒腐、反腐能力,有效地预防、遏制职务犯罪现象的发生。

    (一)高校内部对策

    1.完善高校人事制度

    高校及各部门要树立正确的用人理念,确立任人唯贤、以德为先的用人观念,充分重视人才,挑选德才兼备的干部;加强校内岗位流动性,定期进行轮岗,特别是职务犯罪的高发岗位,诸如财务、招生、后勤、基建等敏感部门,尽量避免敏感部门领导的兼任;注重对“一把手”用人权的监督,高校的一把手理应模范执行干部选拔任用工作程序,带头接受监督;加大竞争上岗和公开选拔的力度,创造公平竞争的氛围,调动教职工参与竞争的积极性,营造全民监督的氛围;推行干部考察预告制度和差额考察制度,加强对干部选任工作中推荐提名、考察考核、讨论决定等环节的全过程的监督,从制度上加大选任干部的管理和监督力度;加强对干部的考核,完善试用期考核、年度考核、离任审计等考核制度,强调实绩的考核,定期对干部队伍进行优化和调整;要完善干部选拔任用责任追究制度,从源头抓起,强化人事、组织部门的责任意识,干部选拔任用工作要做到权责一致,学校领导、组织人事部门及考察组成员对干部选拔任用要负起责任,对用人不当、失察等情况追究相关责任人的责任。

    2.建立权力制约机制

    高校职务犯罪的背后,实质是“权力失控”,没有制约的权力必然会导致权力的滥用或者不正确使用。

    (1)科学分配权力

    高校内部权力结构体系改革的核心目标,是要充分调动各种积极因素,科学合理地整合各种教育资源,实现责权利有机统一,充分发挥高校内部各种教育资源的整体效益。

    坚持集体领导制度,明确书记和校长之间的分工,确保党政分开,建立各自独立、相互协调、相互制约的权力组织架构。党委应尊重校长的行政领导权,不干涉属于行政职权范围内的事务,党委要加强对行政权的监督,努力防止权力的滥用。校长可通过组织渠道监督党委特别是党委书记的权力行使情况,二者彼此形成制约和平衡关系。

    要进一步明确各职能部门的权限,适当分散过于集中的权力,明确权限和责任,规范权力运行程序,改变“一言堂”、“一支笔”的权力结构,对容易滋生职务犯罪的高发环节、部门,要定期强化业务制约,加大校务公开力度。加强内外监督,有效防止职务犯罪和腐败的滋生。

    (2)建立健全科学民主的决策机制

    建立健全高校科学民主决策机制,是高校领导干部正确决策的有效措施,也是预防高校领导干部滥用权力的根本保障。制定科学、合理、规范的决策程序,保障决策步入科学化、民主化的轨道。用制度确保使用科学的决策方法,调动广大教职工的积极性,广泛参与学校决策。理顺决策主体关系,明确党委会、校务会等决策机构的职责和权限。对于重大决策,一个可行的办法,就是成立各类专家组成的决策辅助机构,并真正发挥专家的作用,在决策时先进行充分调研及听取意见,使决策更符合学校的实际,更适合学校的发展[23]

    《高等教育法》第四十三条规定:“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益”。发挥教职工、学生在高校权力运行、高校决策中的作用。推行校务公开,健全现有的教职工代表大会、学代会等组织制度,建立重要事项民主决策制度,使其切实成为广大师生参与民主管理和对权力进行监督的有效渠道。

    3.发挥高校纪检部门的反腐倡廉作用

    高校职务犯罪的频发,说明在高校内部缺乏强有力的反腐部门,虽然目前各大高校大都设有纪检部门,但基本是在人事变动、选举等政治场合出现,远没有发挥出纪检部门反腐倡廉的作用。高校纪检部门应积极全面地发挥教育、监督、保护、惩处的职能作用,积极建立完善校内预防机制,努力构建教育、制度、监督并重的预防与惩治腐败体系。

    针对目前的局面,改善高校纪检部门的窘况,首先高校领导应重视高校纪检部门的作用,挑选有丰富社会经验、完备法律财务知识、思想道德过硬的优秀人才充实到纪检部门,对纪检干部进行专业知识、思想道德的培训,使其能够从事艰巨的反腐工作;其次,高校应制定相应制度,纪检部门全程参与到学校各类招生、采购以及基础建设中。通过纪检人员参与,监督其程序的合法、公正性,同时监督工作人员是否正确履行其职责。纪检部门也可以在敏感部门派驻纪检人员,全程参与、监督该部门的业务工作,加大监督力度;再次,高校应建立健全各项反腐倡廉规章制度,纪检部门作为高校反腐倡廉的旗帜,应定期组织针对高校教职工进行法制宣传和培训,时时刻刻提醒高校教职工要洁身自好,把一些苗头性的不良职责行为消灭在萌芽状态;最后,纪检部门对相关违规违法人员,根据情节给予党政纪处分,对于情节严重,达到违法犯罪的,应移交检察机关立案侦察。

    4.加强财务监督,发挥审计部门审计职能

    落实各项财务制度,强化会计机构内部监督,建立健全资金使用审批制度、会计监督制度,定期对会计资料进行内部审计,堵塞漏洞。坚决取缔各种形式的帐外资金,实行财务责任制,职责明确,责任到人,相互监督。强化财务公开意识,建立财务公开的制度,严防违法犯罪的发生。

    高校的内部审计机构,一方面对学校及所属单位的财务收支及其有关的经济活动进行审计,包括预算内、预算外资金的管理和使用的审计;另一方面对院系、部处、校办产业领导人员的任期经济责任进行审计。高校的审计制度,比如财务审计、基建工程审计,能够有效地预防高校职务犯罪的发生,但目前我国许多高校的审计制度还存在许多问题,完善高校的审计制度显得十分迫切和必要。一要建立健全内部审计制度,设置独立的机构,配齐配强审计人员,增强审计监督实效;二要重点加强对财务收支及有关经济活动,预算执行和预算内外资金管理使用、专项资金和固定资产管理使用、各类投资和建设修缮工程项目的审计;三要加强对领导干部的任期经济责任和离任审计,特别要加大对重点资金、重点领域的审计监督力度,并延伸到有人、财、物有独立处置权的院系、单位,消除各种滋生腐败的隐患。

    (二)高校外部对策

    1.政府对策

    (1)立法手段

    《高等教育法》规定了我国高校的自主办学权,对高校的管理和发展有了明确的规定,但是在具体操作和程序化过程中还难以实现,缺乏可操作性和过于模糊性。为了规范和引导高等学校办学自主权,有利于高等学校的管理和改革发展,教育主管行政部门应该进一步规定更为详细的规章,把高校的办学自主权在我国教育法规和相应的其它法律范围之内进行界定。立法机构及各级政府在权限内尽快制定《高等院校教职工代表大会条例》和《高等院校学术委员会条例》,从立法层面强化教职工代表大会和高校学术委员会的权力,改变教职工代表大会可有可无、运行不规范的现状,学校的重大事项必须经过教师代表大会通过才能实施,同时尽快制定并出台《高等院校信息公开条例》,加大大学信息公开力度。

    我国制定了一些反腐败与监督方面的法律、法规,但目前还没有关于预防职务犯罪的专门法律法规规章,使得预防工作的开展缺少了明确法律依据,诸如职务罪预防机构与各种学校工作对象之间的关系,依法享有的预防工作的权限,对发的各种问题如何处置及其法律责任等等,都还无法可依,无章可循。教育行政主管部门应运用法律手段,借鉴我国行政职务犯罪的预防体系,构建预防高等学校职务犯罪的法律体系,有效遏制高等学校职务犯罪的蔓延趋势。

    (2)行政手段

    高校间缺乏人员交流机制,高校教职工只能在高校内部流转,不可避免地会,存在裙带关系,师生关系、亲属关系、朋友关系,容易导致有法不依,有章不循的行为发生,诱发职务犯罪。各级教育行政主管部门应构建高校与政府、高校与企业、高校与高校之间的人员交流机制,畅通人才流动渠道,通过对外交流来加强高校干部的流动范围,防止有不法分子利用熟悉有关人员以及掌握相关制度的漏洞进行职务犯罪。

    教育行政主管部门要对高校职务犯罪开展调研,了解和掌握高校干部的思想意识和精神状态,研究分析行业、系统职务犯罪的状况,提出治理的对策,辅以相应的行政手段,要与纪检、监察、检察机关合作,来有效地防范和遏制高校的职务犯罪。

    地方政府应加强对高校的资金投入。不可否认,部分高校教师收入相对较低是高校职务犯罪的诱因之一。特别是一些部属院校教师的收入远远落后于省属院校及市属院校。地方政府应加强和部属院校及省属院校的沟通、交流,尽量提高教师员工收入能使其安心本职工作。通过深化分配制度改革,理顺分配关系,保障教师的切身利益和工作积极性的发挥。

    2.司法对策

    防治高校职务犯罪,必须要充分发挥检察机关在预防和惩治职务犯罪中的重要作用。

    检察机关要建立与高校联合预防职务犯罪的工作联系制度,对放任职务犯罪的高校,发出检察建议,加强对高校干部的监督预防力度。司法机关要研究新形势下教育部门党风廉政建设和反腐败的特点和规律,制定治理的措施和对策;检察机关应加大查办案件和打击的力度,既要打击高校腐败,又要严肃惩处行贿行为,并协助高校抓好反腐败工作和法制建设。

    检察机关需要加强与高校纪检部门的沟通和交流。高校部门和检察机关各自都承担着高校反腐的任务,充分利用职务犯罪预防网络,发挥各各自的作用,形成职务犯罪预防的整体合力。高校纪检部门承担着校内预防腐败,对高校内各部门权力运行的监督,熟悉高校的内部环境;检察机关是法律监督机关,职务犯罪预防工作机构健全,经验丰富,具备专业、职业优势。高校纪检部门和检察机关是高校反腐败工作中的中坚力量,深化高校职务犯罪预防工作,要充分发挥检察机关在高校预防和惩治职务犯罪中的重要作用,建立联合预防职务犯罪的工作联系制度,积极发挥检察机关的法律监督职能,配合高校纪检部门对全体领导干部和教职员工开展依法行政、廉洁奉公教育和师德教育,协助高校纪检部门建立健全各项反腐倡廉规章制度,对可能诱发职务犯罪的关键环节,如重要人事任免、大额资金使用、大宗物资采购、建设工程管理等可以和高校纪检部门联合提出建议,完善监督制约机制,为高校资金管理和建设工程管理提供法律跟踪服务。检察机关和高校纪检部门可以对涉及高校人员职务犯罪案件进行联合初查并及时通报学校。

    3.社会对策

    发挥社会监督的作用。预防与惩治高校职务犯罪工作是一项复杂的系统工作,也是全社会的共同职责。因此,必须从提高全社会的整体防范意思和整体防范功能出发,将其纳入反腐败总体格局中,作为高校综合治理的一个重要组成部分来考虑,形成合力,方可取得显著成效。高校作为反腐倡廉的责任主体,应坚持“综合治理”的方针,不仅要强化自身的监督功能,增强免疫功能,还要发挥社会监督的作用,积极探索建立反腐倡廉“两道防线”。高校要注意和上级纪检监察机关、所在地的人民检察院、社会新闻媒体密切联系,建立固定的联系方式,组织领导干部家属做好对领导干部八小时以外的监督。校内职能预防和社会预防相结合,形成强有力的监督合力。

    结语

    职务犯罪是经济转型期中的一种必然现象,而高校职务犯罪就是整个社会职务犯罪的一种反映。目前高校职务犯罪的高发有着时代的特殊性,与高校的发展战略、教师收入偏低、社会价值观多元化的冲击有着密切的关系。近年来,高校职务犯罪也有了新的发展,呈现出窝案串案增多、校级领导职务犯罪增多及涉案的领域更加广泛等新特点,高校职务犯罪也开始向基层蔓延,犯罪分子有低龄化的倾向,在具有高校行业特色的招生、学术等领域方面,高校职务犯罪有了进一步发展,不法分子利用与社会人员勾结贩卖高校招生指标,学术腐败也越演越烈。针对高校职务犯罪的对策,如果没有整个社会的正本清源,要想在污浊的主流中营造清澈的高校环境无异于天方夜谭。要预防与惩治高校职务犯罪,一定要动员社会各方通力协作,密切配合,共同谋划,构建社会化的多层次、多格局的大预防体系,从源头上铲除职务犯罪现象滋生蔓延的土壤。遏制高校职务犯罪现象,关系到实现中华民族的伟大复兴,关系到党和国家的生死彼关,关系到“科教兴国”战略实施的成败,关系到科学发展的真正贯彻落实。因此,党和国家各级党政机关、部门必须充分重视高校反腐败工作,加强法律教育,加大惩治力度,达到“法纪使其不敢”的效果;健全各种制度,加强政策的严密性,堵塞政策上的各种漏洞,达到“制度使其不能”的效果;强化群众监督和舆论监督力度,加强广大领导干部的思想政治和道德品质教育,达到“教育使其不为”的效果。通过各种方法、各种手段和各种渠道,最大限度地遏制高校职务犯罪现象,荡涤“象牙塔”内的污泥浊水,还高校“净土”的圣洁风貌,标本兼治,综合治理,惩防并举,注重预防,为高校改革和蓬勃发展保驾护航,锲而不舍地把反腐败进行到底。

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